ΓΙΑ ΤΗΝ “ΝΕΑ ΑΡΧΙΤΕΚΤΟΝΙΚΗ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ”

(Εν πάσει περιπτώσει, για τη νέα διοικητική μεταρρύθμιση)

ΔΕΥΤΕΡΑ 23 ΝΟΕΜΒΡΙΟΥ 2009

Με αφορμή την συζήτηση που άνοιξε γύρω από την ‘νέα αρχιτεκτονική του κράτους’, όπως αποκαλείται!!! η επιχειρούμενη νέα διοικητική μεταρρύθμιση, παραθέτω ορισμένες σκέψεις, όπως ακριβώς είναι διατυπωμένες στο βιβλίο μου ‘Τα βήματα του Έστερναχ - Η Ελλάδα μετά το 2010’.

Η φιλοδοξία μου είναι να βοηθήσω στο ξεκαθάρισμα της σωρευμένης ‘ιστορικής σύγχισης’ που επικρατεί γύρω απ’ αυτά τα θέματα στην πολιτική θεωρία και πράξη, φοβάμαι δε και στη διοικητική επιστήμη.

Οι συγχύσεις γύρω από την αποκέντρωση

Η επιλογή που φέρει τον τίτλο «Ελλάδα των Περιφερειών», είναι ένα σχέδιο το οποίο ωριμάζει στην ελληνική κοινωνία και οδηγεί, όσο ποτέ άλλοτε, μέσα από το ξεπέρασμα των δομών του συγκεντρωτισμού στη ριζική αποκέντρωση. Η αντίληψη αυτή διαφέρει ριζικά, όσον αφορά τους στόχους και το περιεχόμενο της αποκέντρωσης, από αυτή που διατυπώνουν εκείνοι οι οποίοι τη διαλαλούν με μια ιδιότυπη λαγνεία ως πολιτικό εμπόρευμα, ενώ άλλοι την αντιλαμβάνονται ως ευκαιρία αναπαραγωγής των εξουσιαστικών τους προτύπων και όχι ως διαδικασία άσκησης εντολής. Διατυπώνεται επίσης η άποψη, με ύφος μάλιστα απόλυτο, δογματικό, ενίοτε δε και απειλητικό, ότι η αποκέντρωση είναι η μόνη ρομφαία που θα κατατροπώσει το νεοελληνικό πρόβλημα και θα φέρει την ευημερία και τη δημοκρατία στη χώρα. Ακριβώς εδώ οικοδομείται ένας παραπλανητικός λαϊκισμός, που είναι περισσότερο επικίνδυνος για τη δημοκρατία και το διοικητικό σύστημα της χώρας, από το να παραμείνουν τα πράγματα στην σημερινή ατέλειά τους. Μια γνήσια και επωφελής για τη χώρα αποκέντρωση προϋποθέτει πάνω απ’ όλα έναν άλλον πολιτισμό στον δημόσιο βίο της χώρας. Αυτόν τον πολιτισμό δεν εγγυώνται ότι θα τον κομίσουν οι σημερινές πρακτικές και αντιλήψεις που κυριαρχούν στους αντιπροσωπευτικούς θεσμούς της χώρας.

Το πρώτο θεμελιακό ζήτημα που ανακύπτει από την επιλογή της αποκέντρωσης ως βάση της διοικητικής μεταρρύθμισης συνδέεται με την αυτοχρηματοδότησή της. Η πραγματική αποκέντρωση και όχι η νόθα ή η ατελής, την οποία φοβάμαι ότι πρεσβεύουν οι περισσότεροι από τους σημερινούς τοπικούς άρχοντες, έχει ως προϋπόθεση πρώτον, ότι οι τοπικές εξουσίες αποκτούν δημοσιονομική αυτονομία, δηλαδή το δικαίωμα επιβολής τοπικών φόρων, και δεύτερον ότι η αλληλεγγύη των Περιφερειών εκφράζεται με διαφανή και αντικειμενικά κριτήρια μεταφοράς δημόσιων πόρων από τις εύπορες στις φτωχές Περιφέρειες. Το κεντρικό κράτος δεν μεταφέρει, εν είδει δωρεάς, δικούς του πόρους στις Περιφέρειες. Με τους δικούς του πόρους χρηματοδοτεί τις πολιτικές που ανήκουν στην αρμοδιότητά του, όπως για παράδειγμα η άμυνα, η ασφάλεια, οι εθνικής σημασίας υποδομές κ.λπ. Αυτό ισχύει σ’ όλες σχεδόν τις προηγμένες διοικητικά χώρες, στις οποίες λειτουργούν ολοκληρωμένα αποκεντρωτικά συστήματα κάθε μορφής. Σε μια γνήσια αποκέντρωση δεν νοείται οι θεσμοί της αυτοδιοίκησης να λειτουργούν ως απλοί διαχειριστές των πόρων που συλλέγει το κεντρικό κράτος για λογαριασμό τους και εν συνεχεία τους αποδίδει. Μια τέτοια αντίληψη είναι παραμόρφωση της έννοιας της αποκέντρωσης και της αυτοδιοίκησης, αφού η λογοδοσία για τα «πεπραγμένα», την οποία επιβάλλει το δημοκρατικό περιεχόμενο του θεσμού, δεν είναι πλέον λογοδοσία για τον τρόπο που οι εκλεγμένοι εκπρόσωποί της άσκησαν την εξουσία τους, αλλά μετατρέπεται σ’ ένα καταιγισμό κατηγοριών και μετάθεσης της ευθύνης από τις τοπικές εξουσίες στην κεντρική κυβέρνηση, προκειμένου να απαλλαγούν από τις δικές τους ανεπάρκειες. Ταυτόχρονα το κεντρικό κράτος καθορίζει τα αντικειμενικά κριτήρια αναδιανομής μεταξύ των Περιφερειών. Μ΄ αυτό τον τρόπο η αλληλεγγύη μεταξύ των Περιφερειών είναι απόλυτα διαφανής και γίνεται χωρίς την οικονομική –βλέπε, εν είδει ελεημοσύνης ή πατερναλισμού– μεσολάβηση της κεντρικής εξουσίας.

Ένα δεύτερο θεμελιακό ζήτημα αφορά το περιεχόμενο των τοπικών εξουσιών σε σχέση με εκείνες τις εξουσίες που ασκεί η κεντρική κυβέρνηση. Σ’ αυτό το σημείο πρέπει να παρατηρήσω ότι και στις πλέον προηγμένες κοινωνίες, με ολοκληρωμένους και παγιωμένους αποκεντρωτικούς θεσμούς, η διαπάλη για τις ασκούμενες εξουσίες ανάμεσα στο κεντρικό κράτος και την αυτοδιοίκηση είναι συνεχής αλλά και γόνιμη.

Εδώ θέτω ένα κρίσιμο ερώτημα: Η συντριπτική πλειονότητα των πολιτικών του κεντρικού πολιτικού συστήματος της χώρας, που εμφανίζονται ως διαπρύσιοι κήρυκες της αποκέντρωσης, συμφωνούν άραγε με την απαλλοτρίωση των σημερινών υπεραρμοδιοτήτων των υπουργείων και τη μεταφορά τους στις εκλεγμένες τοπικές αρχές; Συμφωνούν επίσης να μεταφερθούν μαζί με τις αρμοδιότητές τους στους νέους αποκεντρωμένους αυτοδιοικητικούς θεσμούς, του πρώτου και δεύτερου βαθμού, σχεδόν όλοι οι διοικητικοί υπάλληλοι που υπηρετούν στα σημερινά πολυπληθή και αναχρονιστικά υπουργεία, αμφιλεγόμενου έργου και αποτελεσματικότητας, ώστε τα νέα σύγχρονα υπουργεία που θα προκύψουν να περιοριστούν σ’ έναν ελάχιστο αριθμό εξειδικευμένων επιτελικών υπαλλήλων;

Ένα τρίτο θεμελιακό ζήτημα συνδέεται με την επαναδιεκδίκηση του δικαιώματος και της υποχρέωσης μιας σύγχρονης αποκεντρωμένης και δημοκρατικής κοινωνίας να στηρίζεται στον πολίτη και στην υιοθέτηση των απλών ιδεών της ανιδιοτέλειας και της συμμετοχής. Η αποκέντρωση, ως λειτουργία, επιδιώκει μια κοινωνία στην οποία οι συλλογικές αποφάσεις λαμβάνονται όσο γίνεται πιο κοντά στους πολίτες και το άτομο-πολίτης αποτελεί την πηγή της πολιτικής τους νομιμοποίησης. Η κοινωνία δε, η οποία βασίζεται στον πολίτη, μπορεί να οικοδομηθεί μόνο με βάση την κοινή ανιδιοτέλεια των ατόμων. Η παραπάνω αρχή είναι αλήθεια ότι μπορεί να φαντάζει αφελής, κοινότοπη και ίσως ότι έχει μόνο θεωρητική αξία. Δυστυχώς όμως, οι πρακτικές που εφαρμόζονται από τα σημερινά ατελή σχήματα αποκέντρωσης που λειτουργούν στη χώρα, έχουν οικοδομηθεί, σε μεγάλο βαθμό, πάνω στην καταστροφική βάση της επιδίωξης του προσωπικού συμφέροντος.

Ο ιδιοτελής κυνισμός, ο οποίος κυριαρχεί τα τελευταία χρόνια στη λειτουργία του θεσμού της αυτοδιοίκησης, περιόρισε, αν δεν κατέστρεψε, κάθε έννοια ανιδιοτελούς συμμετοχής στη διαχείριση των τοπικών υποθέσεων. Δεν αναφέρομαι εδώ στον επαγγελματισμό που πρέπει ούτως ή άλλως να διακρίνει τους αιρετούς αντιπροσώπους των τοπικών εξουσιών, ούτε στα σοβαρά φαινόμενα αδιαφάνειας που προκύπτουν από τη σημερινή λειτουργία των αντιπροσωπευτικών θεσμών. Αναφέρομαι κυρίως στο γεγονός ότι έχουν ψηφιστεί νόμοι από την Ελληνική Βουλή, τα τελευταία χρόνια, και πάντως μετά την καθιέρωση του προγράμματος «Καποδίστριας», με βάση τους οποίους μισθοδοτούνται πλέον σχεδόν όλοι οι εκλεγμένοι δημοτικοί σύμβουλοι, όλων των παρατάξεων, από τα ταμεία των δήμων, κάτω από διάφορους μανδύες νομιμοποίησης όπως του αντιδημάρχου, του προέδρου του δημοτικού συμβουλίου, του γραμματέα, του μέλους δημαρχιακών επιτροπών, του προέδρου ή του μέλους νομικών προσώπων των δήμων, του μέλους επιτροπών, του εκπροσώπου σε αναπτυξιακούς συνδέσμους ή άλλους φορείς κ.λπ. Πρόκειται περί καταισχύνης, αφού η επιδίωξη για την κατάκτηση δημοτικού αξιώματος μετατρέπεται από μέσο δημόσιας προσφοράς σε πεδίο συναλλαγών, κυρίως στις προεκλογικές περιόδους, με στόχο τη διασφάλιση μιας επιπλέον προσόδου, ή σε μέσο αποκλειστικής επιβίωσης ή, το χειρότερο, σε μέσο πλουτισμού.

Αν διατηρηθούν περαιτέρω και δεν ανατραπούν παρόμοιες αντιλήψεις, είναι σχεδόν βέβαιο ότι θα χαθούν όλες οι αναμετρήσεις που θα δοθούν την επόμενη δεκαετία για ένα πραγματικά σύγχρονο δημοκρατικό κράτος, χάριν της σκοτεινής πλευράς της κοινωνίας μας.

Παραδοχές και αποσαφηνίσεις για την αποκέντρωση

Κάθε μεταρρύθμιση που οδηγεί στην υιοθέτηση ενός νέου και σύγχρονου διοικητικού μοντέλου οργάνωσης της χώρας, για να είναι επιτυχής, δεν πρέπει να κομίζει τις σημερινές δουλείες, πρακτικές και συμπεριφορές που χαρακτηρίζουν το ισχύον διοικητικό σύστημα. Ούτε οι «τεχνοκρατικές φόρμες» ούτε οι τεχνητές διοικητικές συγκολλήσεις των ξεπερασμένων σημερινών ανθρωπογεωγραφικών ενοτήτων που συνήθως υιοθετούνται, οδηγούν από μόνες τους σε ουσιαστική διοικητική ανασυγκρότηση. Η επιτυχία μιας πραγματικής διοικητικής μεταρρύθμισης κρίνεται από το αν ανατρέπει τις αντικειμενικές και απρόσωπες συνθήκες που επικρατούν και οδηγεί στις εξελίξεις εκείνες που έχει ανάγκη η χώρα. Αν εκφράζει τα μεγάλα υπόγεια ρεύματα και αν ενεργοποιεί τις εσωτερικές δυνάμεις της κοινωνίας. Αν υπακούει σε αποδεκτές σε όλο τον σύγχρονο κόσμο αρχές και αλήθειες για την ουσία της αποκέντρωσης.

Μια γόνιμη λοιπόν συζήτηση για τους στόχους της νέας διοικητικής αναδιάταξης της χώρας, για να είναι επιτυχής, πρέπει πρώτα, πριν καν ξεκινήσει, να υιοθετήσει τις παρακάτω παραδοχές:

Σύγχρονο αποκεντρωμένο κράτος σημαίνει επιμερισμός των αρμοδιοτήτων, των πόρων και των ευθυνών στα διάφορα επίπεδα διοίκησης και αυτοδιοίκησης και στους φυσικούς φορείς τους, χωρίς να τίθεται σε αμφισβήτηση ο ενιαίος και κυρίαρχος ρόλος του κράτους.

Η κυβέρνηση εξακολουθεί να έχει την ευθύνη της χώρας, την ευθύνη της συνολικής της πορείας, την ευθύνη της συνοχής και εναρμόνισης των επιμέρους προσπαθειών. Το κράτος ούτε διασπάται, ούτε διαχέεται. Εκδημοκρατίζεται και αποκεντρώνεται.

Η αυτοδιοίκηση, περιφερειακή ή πρωτοβάθμια δεν δημιουργεί τοπικούς πρωθυπουργούς-κυβερνήτες.

Η αποκέντρωση δεν εξαντλείται σε μια απλή διαδικασία μεταφοράς αρμοδιοτήτων και πόρων. Ενέχει ευθύνη και απαιτεί διαφάνεια, στοιχείο το οποίο συχνά παραγνωρίζεται. Αυτή όμως είναι η διάσταση με την οποία απευθύνεται στον πολίτη και στη χώρα και με την οποία  υλοποιεί τη δημοκρατική αρχή.

Η αποκέντρωση δεν είναι διοικητικογραφειοκρατικό σύστημα αλλά βαθιά πολιτική και ιδεολογική επιλογή, που εκφράζει ένα νέο πολιτισμό στον δημόσιο βίο της χώρας.

Αποκέντρωση σημαίνει κυρίως ότι οι τοπικές κοινωνίες αξιοποιούν με δική τους αποκλειστική ευθύνη τα ανθρώπινα, χρηματοοικονομικά και φυσικά διαθέσιμα της περιοχής τους, με στόχο την ενδογενή ανάπτυξη καθώς και την ανάδειξη και μεγέθυνση των τοπικών συγκριτικών πλεονεκτημάτων τους˙ ότι αναλαμβάνουν, χωρίς κεντρικούς πατερναλισμούς, την ευθύνη να κατοχυρώσουν συνθήκες συνοχής, αλληλεγγύης και ισότητας για όλους και όχι μόνο για λίγους.

Η αποκέντρωση ενεργοποιεί τις εσωτερικές δυνάμεις σε κάθε τοπική κοινωνία και πυροδοτεί τη δημιουργικότητά της μέσα από διαδικασίες πραγματικής κοινωνικής συναίνεσης.

Η αποκέντρωση αποτελεί παράγοντα ανανέωσης της πολιτικής τάξης της χώρας, αφού εκεί πρώτα δοκιμάζονται οι ικανότητες, η αποτελεσματικότητα και η ηθική όλων εκείνων οι οποίοι θα ήθελαν αργότερα να μεταπηδήσουν, μετά από μια περίοδο επιτυχούς προσφοράς, στο κεντρικό πολιτικό σύστημα.

Μόνο με την αποκέντρωση της ευθύνης μπορεί να δημιουργηθεί προνομιακός χώρος για την οικοδόμηση ενός νέου πολιτισμού, όχι μόνο δημόσιας εξουσίας αλλά και δημόσιας ευθύνης. Η χώρα δεν μπορεί να προχωρήσει πλέον με τοπικούς «φεουδάρχες» νέας κοπής.

Ο ρόλος της κεντρικής κυβέρνησης περιορίζεται στην παραγωγή μόνο κεντρικών πολιτικών και στον οργανωμένο αποτελεσματικό έλεγχο της λειτουργίας του αποκεντρωμένου κράτους.

Σε ένα σύγχρονο αποκεντρωμένο κράτος όλες οι διαχειριστικές και εκτελεστικές αρμοδιότητες, καθώς και οι τοπικού χαρακτήρα πολιτικές αποφάσεις δεν λαμβάνονται και δεν ασκούνται πλέον από τα υπουργεία και τους κεντρικούς φορείς, αλλά από τους Δήμους και τις Περιφέρειες. Συγκεκριμένα, το κεντρικό κράτος διατηρεί το σχεδιασμό, την εποπτεία, τον έλεγχο, την αξιολόγηση και τη διοικητική και οικονομική υποστήριξη, και αποκεντρώνει την εφαρμογή και τη διαχείριση της δημόσιας παιδείας, της υγείας, της αγροτικής και βιομηχανικής ανάπτυξης, της προστασίας του περιβάλλοντος, του τουρισμού, της διαχείρισης ευρωπαϊκών προγραμμάτων, των κοινωνικών υπηρεσιών, της αγοράς εργασίας, της απασχόλησης κ.λπ., που πλέον αποτελούν αποκλειστική ευθύνη της αυτοδιοίκησης.

Η σημερινή εποχή των ανοιχτών συνόρων και της τεχνολογικής επανάστασης επιβάλλει την ύπαρξη βιώσιμων αποκεντρωμένων δομών. Γι’ αυτό η επιλογή των διοικητικών συστημάτων και ο τρόπος διοικητικής οργάνωσης της χώρας δεν είναι ούτε αυτοσκοπός ούτε ιδεολόγημα, αλλά μέσο προκειμένου να επιτευχθούν συγκεκριμένοι εθνικοί στόχοι, γενικοί και ειδικοί.

Με τη νέα διοικητική διαίρεση της χώρας πρέπει να ληφθεί υπόψη η σύζευξη του υπερεθνικού, εθνικού και υποεθνικού επιπέδου με την αδήριτη ανάγκη προσαρμογής στις σκληρές συνθήκες ανταγωνισμού. Πρέπει να συνυπολογιστεί ότι είμαστε ενταγμένοι στην Ευρωπαϊκή Ένωση· ότι στη γειτονιά μας αναδύονται νέες αγορές και σβήνουν παλιές ή μεταλλάσσονται άλλες· ότι η χώρα πρέπει να αξιοποιήσει με σύγχρονο και αποτελεσματικό τρόπο τις όποιες παραγωγικές δυνατότητες, για να ξαναβλαστήσει η αποξηραμένη παραγωγική της βάση· ότι οι πολίτες δικαιούνται να ικανοποιούν δικαιώματα και συμφέροντα με άμεσο και δίκαιο τρόπο. Κυρίως όμως η χώρα πρέπει να διασφαλίσει τη νέα ζωτικότητα τόσο στο πεδίο της οικονομίας όσο και του ανθρώπινου δυναμικού.

Οι νέες μεγάλες υποδομές δημιουργούν νέα οικονομικά δεδομένα. Η Εγνατία Οδός, για παράδειγμα, δεν είναι μόνο ένας μεγάλος αυτοκινητόδρομος, αλλά είναι κυρίως ένας οικονομικός διάδρομος, που αναμένει να κρεμαστούν πάνω του τα νέα παραγωγικά περιβάλλοντα, τα οποία μπορούν να προκύψουν μόνο από την τοπική έγνοια και ευθύνη και την τοπική ορθολογική κατανομή των πόρων.

Το σημαντικό πολιτικό συμπέρασμα που προκύπτει από αυτή τη μικρή και συνοπτική ανάλυση είναι ότι την επόμενη κρίσιμη δεκαετία απαιτούνται μεγάλες διαχειριστικές κατευθύνσεις. Αναπτυξιακή πολιτική στο επίπεδο του σημερινού Νομού και της σημερινής Περιφέρειας και των Δήμων δεν μπορεί να γίνει πλέον, χρειαζόμαστε άλλα μεγέθη.

Είναι αναγκαίο να διευκρινιστεί ότι η Ελλάδα είναι μια μικρή πληθυσμιακά χώρα των 11 εκατομμυρίων. Αυτό σημαίνει ότι δεν έχουμε περιθώρια για μικρομεγαλισμούς και για επιλογές που δεν λαμβάνουν υπόψη τους τις βασικές αρχές οργάνωσης και λειτουργίας των σύγχρονων διοικητικών συστημάτων. Οι νέες αυτοδιοικούμενες ανθρωπογεωγραφικές ενότητες πρέπει να σχεδιαστούν με γνώμονα το απαιτούμενο φυσικό μέγεθος και τις παραγωγικές δυνατότητες σε ανθρώπινο δυναμικό, υποδομές και υπηρεσίες, αλλά και τις γενικότερες πολιτικές της χώρας, έχοντας επίγνωση του όλου. Για τα νέα διοικητικά σχήματα απαιτείται να υπάρχει μια κρίσιμη πληθυσμιακή μάζα, η οποία να διασφαλίζει τη δυνατότητα επιβίωσης στον ανταγωνισμό καθώς και την ομοιογένεια στην αναπτυξιακή δυναμική. Η σημερινή κατάσταση της διοικητικής διαίρεσης της χώρας δυστυχώς παραμένει σχεδόν η ίδια με τα «Θέματα» της Βυζαντινής Αυτοκρατορίας και με τα «Σατζάκια» της Οθωμανικής Αυτοκρατορίας. Πολύ λίγο έχει εξελιχθεί.

Οι νευρώνες του νέου κράτους

 Η χώρα χρειάζεται να θεσπίσει καινούργιους, ισχυρούς διοικητικούς και αναπτυξιακούς νευρώνες, ικανούς να αντιμετωπίσουν τις απαιτήσεις της επόμενης δεκαετίας. Η επιλογή της αποκεντρωμένης λειτουργίας της χώρας θα πρέπει να υποστηριχθεί με νέα σύγχρονα αυτοδιοικητικά σχήματα, στο πλαίσιο και των συνταγματικών συντεταγμένων.

Χρειάζεται να δημιουργηθούν νέοι ισχυροί δήμοι με έναν νέο «Καποδίστρια». Κατά την άποψή μου, οι νέοι δήμοι δεν μπορούν να υπερβαίνουν τους 524 σε όλη τη χώρα. Ο αριθμός αυτός προκύπτει με βάση τον χωροταξικό σχεδιασμό του 1984 για τις «ανοιχτές πόλεις», τους αναπτυξιακούς συνδέσμους του 1995, και με βάση τα νέα αναπτυξιακά και διοικητικά δεδομένα που προέκυψαν μετά την ολοκλήρωση των μεγάλων υποδομών της χώρας. Οι σημερινοί νομοί πρέπει να διατηρηθούν προσωρινά μόνο ως εκλογικό μέγεθος, ενταγμένοι ως διοικητική υποδιαίρεση στο ευρύτερο σχήμα της νέας περιφερειακής αυτοδιοίκησης. Να καθιερωθεί δεύτερος βαθμός αυτοδιοίκησης στο επίπεδο της αυτοδιοικούμενης περιφέρειας. Ο αριθμός των νέων περιφερειών δεν πρέπει να υπερβαίνει τις έξι. Ο αριθμός των έξι νέων περιφερειακών διαμερισμάτων της χώρας, που θα αποτελέσουν τις νέες αναπτυξιακές και διοικητικές ανθρωπογεωγραφικές ενότητες, στις οποίες θα οργανωθεί και θα λειτουργήσει η νέα αυτοδιοικούμενη διοικητική δομή της περιφέρειας, δεν είναι προφανώς αυθαίρετος.

Οι γεωοικονομικές ανατροπές που έχουν συντελεστεί τα τελευταία χρόνια στη χώρα μας με την εκτέλεση μεγάλων έργων υποδομής –διεθνείς αυτοκινητόδρομοι, λιμένες εθνικής και διεθνούς σημασίας, σύγχρονοι κόμβοι συνδυασμένων μεταφορών, εγκατάσταση και λειτουργία σύγχρονων τηλεπικοινωνιακών συστημάτων, τεχνολογικές αλλαγές που επηρεάζουν πλέον καθοριστικά όλους τους τομείς της οικονομικής και κοινωνικής δραστηριότητας– έδωσαν άλλο περιεχόμενο στη συνολική και επιμέρους ανάπτυξη της χώρας και οδηγούν σε άλλους προσανατολισμούς τον πρωτογενή τομέα παραγωγής, τον δευτερογενή και, κυρίως, τον τριτογενή τομέα, δηλαδή τις υπηρεσίες. Επίσης, συμβάλλουν επίσης στο να αναπτύσσεται σε υβριδική μορφή και ο τεταρτογενής τομέας παραγωγής της χώρας. Συνέπεια αυτών των αλλαγών, καθ’ όλη τη διάρκεια της μεταπολιτευτικής κυρίως περιόδου, ήταν να επέλθουν σημαντικές πληθυσμιακές αλλαγές σε όλη την ενδοχώρα της επικράτειας, κυρίως λόγω της μετακίνησης πληθυσμών από την ερημωμένη πλέον ύπαιθρο στα εξήντα περίπου διαρκώς αναπτυσσόμενα αστικά κέντρα, τα οποία στη συντριπτική τους πλειονότητα αποτελούν και τις διοικητικές έδρες των ιστορικά ξεπερασμένων πια από τις νέες συνθήκες νομών της χώρας.

Πιστεύω βαθιά ότι η εμμονή στα διοικητικά σχήματα των σημερινών Νομών και Περιφερειών της χώρας είναι ένα ολέθριο σφάλμα που υπονομεύει το αναπτυξιακό μέλλον της χώρας. Κατανοώ τα συναισθηματικά επιχειρήματα που καθοδηγούν τις αντιδράσεις σε κάθε σκέψη να αποκτήσει η χώρα νέες μεγάλες αποτελεσματικές και σύγχρονες διαχειριστικές κατευθύνσεις. Μπορώ να ερμηνεύσω επίσης τις φοβίες αλλά και τους προφανείς λόγους για τους οποίους το πολιτικό σύστημα εμμένει στη διατήρηση της σημερινής παρωχημένης διοικητικής δομής. Δεν κατανοώ καθόλου όμως την εμμονή εκείνων που στο πλαίσιο μιας νέας διοικητικής δομής επιδιώκουν σθεναρά να διατηρηθούν και ως διοικητικά όρια τα φυσικά σύνορα των περιοχών της ελληνικής ενδοχώρας, όπως καθορίστηκαν από την εποχή του Αρμαγεδώνος.

Η προσπάθεια για την αξιοποίηση των συγκριτικών τοπικών και περιφερειακών πλεονεκτημάτων που στοχεύουν στην ενδογενή ανάπτυξη της υπαίθρου, δεν μπορεί να θυσιαστεί στο βωμό των ποικιλώνυμων τοπικών συμφερόντων ατόμων και ομάδων. Στα ερμάρια πολλών υπουργείων της χώρας μας υπάρχουν «κοιμώμενες» δεκάδες αξιόπιστες χωροταξικές μελέτες, από τις οποίες προκύπτουν, με μια απλή ανάγνωση, οι αναπτυξιακές τάσεις που υπάρχουν σε διάφορες περιοχές της χώρας τα τελευταία χρόνια ως αποτέλεσμα των παραπάνω νέων συνθηκών. Η οροσειρά της Πίνδου, για παράδειγμα, δεν αποκόπτει πλέον την Ήπειρο και τη Δυτική Ελλάδα από τη Θεσσαλία και την υπόλοιπη χώρα. Αντίθετα, την ενοποιεί και αποτελεί παράγοντα οργανικής διασύνδεσης δύο ζωτικών χώρων. Οι μελέτες δείχνουν επίσης ότι ολόκληρη η Βόρεια Ελλάδα, από τη Θράκη μέχρι και τη Θεσσαλία, είναι η οικονομική ατμομηχανή της χώρας, κυρίως στον πρωτογενή, δευτερογενή και τεταρτογενή τομέα, με απεριόριστες δυνατότητες παραπέρα μεγέθυνσης, καθώς και επέκτασης και στον τομέα των υπηρεσιών, αφού οι προοπτικές από τη γεωοικονομική της διασύνδεση με τις αναδυόμενες νέες αγορές των Βαλκανίων αναδεικνύουν αυτή την προοπτική. Η Δυτική Ελλάδα δεν είναι πλέον περιοχή αποκομμένη από τον εθνικό κορμό, της οποίας ο ρόλος της είναι περιφερειακός και συμπληρωματικός. Αντίθετα, αποτελεί σήμερα τον οργανικό σύνδεσμο της Ελλάδας με τις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι υπηρεσίες μεταφορών και η μετατροπή της σε διεθνή μεταφορικό κόμβο είναι η αιχμή της αναπτυξιακής της ανασυγκρότησης. Η Αθήνα και η ευρύτερη περιοχή της Στερεάς Ελλάδας, ένα τμήμα της Πελοποννήσου, όλα τα νησιά του Αιγαίου και η Κρήτη έχουν ως προεξάρχουσα παραγωγική δραστηριότητα τον τριτογενή τομέα, δηλαδή την παροχή υπηρεσιών στους τομείς του τουρισμού, της ναυτιλίας, των σύγχρονων τεχνολογιών, των εξειδικευμένων μορφών εκπαίδευσης, χρηματοοικονομικών, consulting κ.λπ. Με τα κριτήρια αυτά μπορούν πλέον να λαμβάνονται σοβαρές πολιτικές αποφάσεις για τους νέους διοικητικούς νευρώνες που θα επιλεγούν για να υποστηρίξουν αποτελεσματικά τις αντίστοιχες αναπτυξιακές πραγματικότητες στη χώρα μας.

Τα αιρετά όργανα των νέων Περιφερειών θα εκλέγονται απευθείας από τους πολίτες. Θα έχουν ως κεντρική ευθύνη την άσκηση όλων των αναπτυξιακών αρμοδιοτήτων, την αξιοποίηση των φυσικών και ανθρώπινων διαθεσίμων, την παροχή υψηλού επιπέδου υπηρεσιών στους πολίτες, την καθολική διαχείριση των προγραμμάτων. Μόνο στο επίπεδο αυτό μπορεί να δοθεί η λύση και για τη διευθέτηση των  μητροπολιτικών λειτουργιών της Αθήνας και της Θεσσαλονίκης.

Στην κεντρική κυβέρνηση θα παραμείνουν μόνο οι βασικοί τομείς του εθνικού σχεδιασμού της ανάπτυξης, η εξωτερική πολιτική, η ασφάλεια της χώρας, τα δημόσια οικονομικά, η δικαιοσύνη, ο εθνικός σχεδιασμός πολιτικής προστασίας, οι μηχανισμοί πολιτογράφησης και ιθαγένειας, η διασφάλιση των δημόσιων αγαθών, οι ελεγκτικοί μηχανισμοί, η νομοθετική πρωτοβουλία και η εν γένει διαμόρφωση πολιτικών σε θέματα δημόσιας παιδείας, υγείας, περιβάλλοντος, μεταφορών, τουρισμού, κοινωνικής αντίληψης και απασχόλησης. Τα υπουργεία δεν θα διατηρήσουν καμιά διοικητική αρμοδιότητα από την οποία θα προκύπτει συναλλαγή με τους πολίτες. Όλες αυτές οι αρμοδιότητες θα μεταφερθούν στους Δήμους και στις Περιφέρειες.

Οι σημερινές αποκεντρωμένες κρατικές δομές, οι οποίες λειτουργούν στις δεκατρείς διοικητικές Περιφέρειες, πρέπει να καταργηθούν και οι υφιστάμενες σ΄ αυτές διοικητικές δομές να απορροφηθούν από έξι νέες αυτοδιοικούμενες διαμερισματικές Περιφέρειες.

Η χώρα έχει άμεση ανάγκη να δημιουργηθούν επιτελικά υπουργεία με ολιγάριθμο προσωπικό και στελεχωμένα κατά 80% με εξειδικευμένο, υψηλού επίπεδου επιστημονικό δυναμικό, για επεξεργασία και μόνο δημόσιων πολιτικών, και κατά 20% με διοικητικό προσωπικό. Να απορροφηθούν οι ήδη υπηρετούντες σε αυτά από τις νέες αποκεντρωμένες δομές διοίκησης και αυτοδιοίκησης, οι οποίες θα προβλέπονται από τη νέα διοικητική δομή του κράτους.

Στο σημείο αυτό είναι χρήσιμο να ξεκαθαριστούν ορισμένες συγχύσεις, καθώς και διάφορα ψυχολογικά στερεότυπα που σχετίζονται με το μέγεθος των διοικητικών σχημάτων γενικά. Όταν πρόκειται να συνενωθούν, για παράδειγμα, τέσσερεις μικροί, οικονομικά αδύναμοι και διοικητικά αναποτελεσματικοί Δήμοι, δημιουργείται συνειρμικά η λανθασμένη πεποίθηση ότι το αποτέλεσμα θα οδηγήσει σ’ έναν όχι μόνο μεγαλύτερο αλλά και οικονομικά πιο εύρωστο και αποτελεσματικό Δήμο. Δυστυχώς αυτό είναι λανθασμένο συμπέρασμα, αφού μια απλή και μονοσήμαντη διοικητική συνένωση μικρών Δήμων, χωρίς τα «συνωδά» μέτρα, δεν οδηγεί απαραίτητα σε έναν ισχυρότερο αλλά πιθανόν σε έναν εξίσου αναποτελεσματικό Δήμο. Το ίδιο ακριβώς ισχύει και για τα ευρύτερα διοικητικά σχήματα, όπως τους Νομούς και τις Περιφέρειες.  Είναι επικίνδυνο η νέα δομή της χώρας να περιοριστεί μόνο στη χωροθέτηση των διοικητικών ορίων των νέων Δήμων, χωρίς να διασφαλίζεται ταυτόχρονα ο αναπτυξιακός προγραμματισμός, η στελέχωση και η νέα οργάνωσή τους.

Στο σημείο αυτό αξίζει να θυμηθούμε ότι το πρόγραμμα «Καποδίστριας», παρά τις αδυναμίες στη φάση της εφαρμογής του, δεν περιείχε μόνο το σχετικό νόμο, αλλά και ένα συγκροτημένο πλέγμα μέτρων και δράσεων, όπως η χρηματοδότηση τοπικών τεχνικών υποδομών, η προμήθεια οχημάτων και εξοπλισμού, η πρόσληψη και κατάρτιση νέων επιστημόνων, η οργάνωση και μηχανοργάνωση των νέων Δήμων κ.λπ. Θα είναι πραγματικά λάθος να προωθείται μια νέα διοικητική μεταρρύθμιση χωρίς να αξιοποιείται η «θεσμική μνήμη» του πολιτικού και του διοικητικού συστήματός της.

Η χώρα έχει κατεπείγουσα ανάγκη και η εποχή επιβάλλει μια συνδυασμένη και αποτελεσματική αξιοποίηση των οικονομικών και ανθρώπινων πόρων της, στη βάση άλλων και μεγάλων «διαχειριστικών κατευθύνσεων». Το ζητούμενο των νέων δυναμικών, τις οποίες μέσα από μια νέα χωροταξία πρέπει να διασφαλίσει η χώρα, δεν αντιμετωπίζεται με αποστεωμένες ψευδείς και ατελείς διοικητικές «μεταρρυθμίσεις».

Όταν σχεδιάζαμε τον «Καποδίστρια», πολλοί αναρωτιόνταν τι όφελος θα προέκυπτε για τη χώρα και τους πολίτες, αν θα άλλαζε ουσιαστικά κάτι με τη διοικητική συνένωση των κοινοτήτων. Σύμφωνα με τις επικρατούσες αντιλήψεις της εποχής ήταν δύσκολο να κατανοηθεί ότι η μετεξέλιξη των διοικητικών συστημάτων στον σύγχρονο κόσμο οδηγεί σε τεράστιες αλλαγές στη ζωή των πολιτών και στην εξέλιξη των τοπικών κοινωνιών. Σήμερα όμως, όλο και περισσότεροι αντιλαμβάνονται ότι το μέλλον μιας χώρας εξαρτάται πρωτίστως από την ικανότητα προσαρμογής στις εξελίξεις. Έτσι η απάντηση πλέον δίνεται ευκολότερα μετά από δέκα χρόνια, ότι δηλαδή «ο “Καποδίστριας” θα κατοχυρώσει τις δυναμικές μιας νέας χωροταξίας».

Η χωροταξία είναι κάτι διαφορετικό από «απλές πολεοδομικές ρυθμίσεις». Είναι η αυτονόητη και κοινά αποδεκτή αλήθεια ότι είναι «ο ολιστικός τρόπος οργάνωσης της κοινωνίας»· πρωτίστως είναι μια βαθιά πολιτική, πολιτισμική και οικονομική επιλογή και δευτερευόντως τεχνοκρατική. Η χωροταξία δεν είναι ένα παρεμπίπτον ζήτημα στο σύστημα διακυβέρνησης αλλά ολόκληρο το περιεχόμενο της ίδιας της διακυβέρνησης μιας χώρας.

Το σημαντικότερο, κατά τη γνώμη μου, πρόβλημα του χωροταξικού σχεδιασμού στην Ελλάδα συνίσταται στο γεγονός ότι το πολιτικό και το διοικητικό μας σύστημα την αντιμετωπίζει ακόμα απλώς ως σχεδιασμό των γεωγραφικών ορίων και όχι ως γεωγραφική έκφραση ενός ολοκληρωμένου αναπτυξιακού προγραμματισμού. Γι’ αυτό άλλωστε και το τελευταίο Εθνικό Χωροταξικό Σχέδιο δεν είναι προγραμματικά, διοικητικά και λειτουργικά ενταγμένο σε ένα πενταετές ή δεκαετές Εθνικό Πρόγραμμα Ανάπτυξης της χώρας. Αυτό οφείλεται στην απουσία ολοκληρωμένης δημόσιας πολιτικής και κατά συνέπεια στην απουσία αποτελεσματικού συντονισμού του υπουργείου Χωροταξίας, που έχει την αρμοδιότητα εκπόνησης των χωροταξικών σχεδίων, με το υπουργείο Οικονομίας, που έχει την ευθύνη σχεδιασμού των Εθνικών και των Περιφερειακών Αναπτυξιακών Προγραμμάτων καθώς και την ευθύνη διαχείρισης του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων. Η έλλειψη αυτού του συντονισμού και της αλληλοσυσχέτισης φαίνεται καθαρά και από τη σύγκριση του νόμου για το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης, το οποίο εκπονήθηκε από το υπουργείο Χωροταξίας, με τα Επιχειρησιακά Προγράμματα, τα οποία εκπονήθηκαν από το υπουργείο Οικονομίας.

Για παράδειγμα, το Εθνικό Σχέδιο Περιφερειακής Ανάπτυξης αντιμετωπίζει τα αστικά κέντρα ως «δίκτυα πόλεων», ενώ το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού προτείνει «πόλους ανάπτυξης», χωρίς μάλιστα να προβλέπει και αντίστοιχα μέτρα πολιτικής. Γενικότερα, το εν λόγω Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού δεν προβλέπει σαφείς δημόσιες πολιτικές με συγκεκριμένες δημόσιες επενδύσεις και μέτρα πολιτικής για την εφαρμογή των χωροταξικών και πολεοδομικών προβλέψεών του, όπως είναι, λόγου χάρη, «η ανάπτυξη της συμπαγούς πόλης». Πρακτικό αποτέλεσμα στη συγκεκριμένη περίπτωση θα είναι να συνεχίσουν να επεκτείνονται τα σχέδια πόλεως, χωρίς να προγραμματίζονται ταυτόχρονα οι τεχνικές υποδομές (οδοποιία, δίκτυα ύδρευσης και αποχέτευσης, σχολεία κλπ.).

Ένα άλλο παράδειγμα έλλειψης συντονισμού των δημόσιων πολιτικών στη χώρα είναι και οι εξαγγελλόμενες «διοικητικές μεταρρυθμίσεις». Η αναδιάρθρωση των διοικητικών ενοτήτων σε περιφερειακό, νομαρχιακό και τοπικό επίπεδο δεν σχεδιάζεται συνήθως «με βάση ευρύτερα λειτουργικά και αναπτυξιακά κριτήρια» ούτε, πολύ περισσότερο, βασίζεται σε ένα Ολοκληρωμένο Πρόγραμμα Διοικητικής Μεταρρύθμισης με οικονομικό και κοινωνικό προγραμματισμό των ανθρωπογεωγραφικών ενοτήτων της χώρας και αντίστοιχη χωροθέτηση των γεωγραφικών ορίων τους.

Αυτές οι λογικές πρέπει ν’ ανατραπούν. Το πνεύμα της επόμενης δεκαετίας πρέπει να κομίσει σαρωτικές ανατροπές στη συγκρότηση του διοικητικού μας συστήματος.

“Τα βήματα του Έστερναχ - Η Ελλάδα μετά το 2010”, σελ72-89

Αλ.Παπαδόπουλος